“65岁+”5年后将破2亿，应对老龄化最重要窗口期开启

                                                                     2020-6-19   青野天润

　　自2000年迈入老龄化社会之后，我国人口老龄化的程度持续加深。到2022年左右，中国65岁以上人口将占到总人口的14%，实现向老龄社会的转变。

　　由中国发展基金会发布的《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》（下称“报告”），进行了上述预测。

　　报告称，人口老龄化既有挑战也是机遇。从现在到本世纪中叶是中国人口老龄化高速发展的时期，积极、科学、有效应对人口老龄化至关重要。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，应尽快完善我国养老保障体系，“十四五”期间应该尽快推进的重要改革包括，实现养老保险的省级统筹和完善退休制度，如提高法定退休年龄以及实行弹性退休制度。

2050年老年人口将近5亿

　　从世界范围看，中国属于较晚进入人口老龄化社会的国家，但从2000年步入老龄化社会以后，老龄化发展速度在加快。

　　国家统计局有分析文章称，人口再生产类型的转变导致了人口年龄结构的老化。2000年，我国65岁及以上人口比重达到7%，0～14岁人口比重为22.9%，老年型年龄结构初步形成，中国开始步入老龄化社会。2018年，我国65岁及以上人口比重达到11.9%，0～14岁人口占比降至16.9%，人口老龄化程度持续加深。

　　报告认为，人口基数大、发展速度快是中国人口老龄化典型的特征。2000年， 60岁及以上的老年人口为1.3亿，占总人口比例10.3%，65岁及以上老年人口8827 万人，占比为7%。2005年中国65岁及以上老年人口突破1亿人，超过多数发达国家的总人口。2010年，中国60岁及以上的老年人口数达到1.78亿，占总人口比例13.3%，65岁及以上老年人口达到1.18亿人，占总人口的 8.9%。

　　根据国家统计局发布的数据，2019年末中国60岁及以上的老年人口数达到2.54亿，占总人口比例18.1%，65岁及以上老年人口达到1.76 亿人，占总人口的12.6%。

　　报告预测，中国将在2022年左右，由老龄化社会进入老龄社会，届时65岁及以上人口将占总人口的14%以上。这一过程仅用约22年，速度快于最早进入老龄社会的法国和瑞典，这两国分别用了115年和85年实现向老龄社会的转变，也快于其他主要的发达国家。

　　高龄化是中国人口老龄化一个重要的特征。2010年第六次人口普查，中国有 1904万高龄老年人。《中国人口和就业统计年鉴》的统计数据显示，2000~2018 年，低龄老年人口、中龄老年人口和高龄老年人口占总人口的比重分别从6.16%、 3.34%、0.96%左右上升到10.73%、5.03%、2.08%左右。其中高龄老年人口的平均增速最快。 随着三次生育高峰的出生人口相继进入高龄期，未来老年人口年龄结构中“高龄化”现象将逐渐凸显。

报告测算，2020 年中国65岁及以上的老年人约有1.8亿，约占总人口的13%；2025年“十四五”规划完成时，65岁及以上的老年人将超过2.1亿，占总人口数的约15%；2035年和2050年时，中国65岁及以上的老年人将达到3.1亿和接近3.8亿，占总人口比例则分别达到 22.3%和27.9%。如果以60岁及以上作为划定老年人口的标准，中国的老年人口数量将会更多，到2050年时将有接近5亿老年人。

“十四五”是重要窗口期

　　中国老龄化呈现出一个独特之处，即人口老龄化与城镇化过程相互叠加。未来，中国人口老龄化加速的同时，城镇化同步高速发展。

　　报告将2019~2050年期间中国的城镇化过程大致划分为两个阶段:一是2019~2036年，城镇人口规模从8.26亿增至10.47亿；二是2037~2050年，城镇人口将从10.44亿降至10.13亿，净减少0.31亿人。

报告认为，人口老龄化伴随大规模的城乡人口流动，将给城镇发展带来极大挑战。同时，在城镇化过程中，老年人将脱离原有的熟人社会，进入城镇中的生人社会，导致个体的碎片化、原子化。这将会对老年人的社会参与形成严峻考验。

国务院发展研究中心社会发展研究部研究室主任冯文猛表示，老年人群规模巨大，在城乡、地域等维度上存在显著不同，政策举措需要根据城乡、区域、性别、教育水平和老年人健康状况等特征加以分类。

　　郑秉文认为，正在制定的“十四五”规划需在应对人口老龄化方面作出更多制度安排。“十四五”期间我国人口结构将发生重大结构性变化，老龄人口将突破3亿大关；老龄化率将上升至20%。面对这些变化，我国应尽快实现养老保险制度的省级统筹，提高制度的财务可持续性，并尽快完善退休制度。

　　“作为一个提高财务可持续性的重要改革，（完善退休制度）不仅仅是提高退休年龄，而是一篮子制度设计，主要包括：一、规范退休年龄，针对当前一些特殊工种对提前退休制度的滥用，应尽快统一规范退休年龄制度；二、提高法定退休年龄；三、实行弹性退休制度；四、实施退休申请制度；五、完善退休人员待遇机制。”郑秉文在这一报告发布会上建议称。

报告提出，“十四五” 将成为我国应对人口老龄化最重要的“窗口期”，并建议分步实施退休年龄调整方案，为全面实施60岁以上退休做好准备。（第一财经 制图/张逸俊）

老龄化的席卷而来！这些养老服务体系中我们可以借鉴哪些知识？

益养老：中国的老龄化正在席卷而来，老人的医疗需求与养老需求日益强烈。但是，目前很多医疗机构与养老机构互相独立，养老院不方便就医，医院里又不养病人，为老人造成了困难，“医养结合”这种新模式由此诞生。

本文通过分析英国和日本养老服务体系运行机制，探讨其对我国社会养老服务体系完善与发展值得借鉴的经验。

为了让老年人拥有幸福的晚年，国家卫健委日前牵头研究起草，并联合民政部等多部门印发的《关于深入推进医养结合发展的若干意见》于今年10月25日公开发布，力争解决近年来各方反映较多的制约医养结合发展的堵点、难点问题。

相比中国，英国和日本较早就迈入老龄社会，养老服务体系已经比较完善。英国福利国家型的社会保障模式下，养老服务所需资金大部分由国家承担。

日本运行的社会保障模式是另一种典型——社会保险型，养老服务所需资金主要来自于介护保险制度渠道。通过与社会保障制度相配合的社会养老服务体系，两国在应对经济发展期所遇到的老年人口养老问题方面都取得了一定成效。

他山之石，可以攻玉，通过分析英国和日本养老服务体系运行机制，无疑对我国应对人口老龄化进程，构建科学的社会养老服务体系具有重要的意义。

英国养老服务体系

20世纪60年代，英国就已经在推广社区照顾在养老模式中的使用，发展并完善了社会养老服务体系，主要包括建立社区养老设施机构、养老院舍向社区开放、发展民营养老机构以及居家养老模式，到70年代末，社区照顾的养老模式在英国已经广泛普及。

英国的社区照顾最初在政策法令中被分为健康照护与社会照护两大类，前者即全民健康服务，由中央统筹，提供免费医疗护理；后者则主要受隶属于地方政府的社会服务局管辖。

70年代末至80年代，由于政治方面保守党“控制财政”的理念，中央健康单位的介入逐渐减少，社会服务局一方面面临资源紧缺的现实，另一方面承担的职责却越来越重，老年人的照护形式不得不由健康照护逐渐转向社会照护。

1990 年《全民健康服务与社区照顾法令》中对养老机构在社区照顾中扮演的角色重新进行了界定， 从之前的服务提供者转变为照护管理者。

在转变的过程中，养老服务所需资金大部分由国家承担，即使是政府提供的某些专业的、有偿的养老服务，其费用的收取也是根据接受服务对象的经济状况按低于市场价格的政府定价来制定。

日本养老服务体系

日本在80年代受西方福利多元主义思潮影响，建立了介护保险制度。并于2000年4月1日起实施《介护保险法》。

《日本介护保险》一书中就是这样解释“介护”一词的：一方面是指在日常生活中衣食住行等方面的帮助，另一方面也包括医疗、看护、康复训练等方面的援助。

在养老服务方面，介护保险服务分为居家养老服务和机构养老服务，并根据老人自我照顾能力，分别将居家和机构养老服务分为五个和三个对应不同服务频率与内容的等级。

2005年日本将居家照顾支援中心改为社区照顾支援中心，进一步整合了各种养老服务，允许社会福利法人、地方公共团体、医疗法人、营利法人等多种组织进入社区照顾提供福利服务，服务项目由社会团体和中介组织依据市场化原则提供，政府主要履行监管职能，并使用财政支付手段促进其发展。

作为亚洲最早开办长期照护保险制度的国家，日本通过介护保险制度，才真正建立了一个独立的社会保险性质的养老服务体系。

通过在40~65岁的中老年人国民年金中按比例提取金额来作为介护保险制度运作的支撑，将国民步入老年后的经济物质保障与老年所需的服务保障有机结合，有效地解决了老年人的生活和医疗问题，也使各类养老服务业形成产业链，为日本的养老服务体系创造了新的发展空间。

两国养老服务体系对我国的启示

▍1、法律与制度层面：加强政府引导，完善相关政策法规体系

英国和日本的养老服务体系发展，都有法律法规作为依据，从而有利于制度的规范。

日本的介护保险制度，不仅为老年人介护福祉体系形成提供了基本框架，也为养老服务的具体执行提供了法律依据，使得日本的养老服务有条件由社会团体和中介组织依据商业化、市场化原则负责提供，政府主要履行监管职能。

而福利型国家英国的特点之一在于政府对于养老服务体系的运行和发展，不仅出台法律保障，还参与到基层组织和机构的建设中，并且通过行政手段和财政支付，引导社会参与、监督养老服务供给主体行为，从而推进社会养老服务专业化、职业化。

在我国，2000年，国务院办公厅发布《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确了社会福利社会化的指导思想。“社会化”的目标，其实与日本和英国提出的“民营化”、“私营化”途径有相似之处，其实质都是促进养老服务体系的“非政府化”。

到2005年，我国已经依托城乡社区初步建立起居家养老服务体系，实施了政府购买服务和机构养老的政策。

2012年新修订的《老年人权益保障法》中加入了“在鼓励家庭成员为老年人提供服务的同时，加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的老年人社会福利服务体系。”纳入“准公共产品”范畴的养老服务的建设和发展也符合政府对于养老产业发展的基本思路和法律规范。

与日本养老服务体系中的的介护保险制度类似，在人口老龄化与少子女化的时代背景下，2016年6月政府发布的《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》提出了建立长期护理保险制度。

长期护理保险制度作为养老服务体系的重要支撑，以促进养老服务资源和医疗服务资源融合，不仅是日本在养老服务体系方面的成功探索，也是完善我国养老服务体系的必然趋势和制度保证。

▍2、服务输送层面：建设多元化的服务输送渠道

与日本和英国不同的是，我国的养老服务从一开始就确定了以居家养老为基础的指导思想。

而日本的养老服务体系中的居家养老，是为了鼓励邻里互助，这对于相较于城市更具有地缘和亲缘优势的中国广大农村的养老服务体系构建具有一定借鉴意义，即应充分考虑发挥传统文化所形成的孝道观念、宗族力量、生活习俗，鼓励服务对象的亲属、邻居提供照看或者护理服务。

力求以较低成本依托家庭在农村建立起完善的养老服务体系。而在养老条件相对完善的城市社区中，在助推“孝养”文化和“家”文化的同时，应利用已有社区网络，因地制宜建立居委会、物业公司、业主委员会之间的多元合作伙伴关系；大力培育社区中的各种养老助老社会组织，发挥老年人口主观能动性；还可通过专业的中介机构，利用大数据、互联网+等现代化信息技术，开发建立社区信息平台和老年人信息库，衔接、协调社区内和邻近社区之间的养老服务供给。

我国十三五规划中提出，要建设以居家为基础，社区为依托，机构为补充的多层次养老服务体系，90%以上的老年人要在社区居家养老。目前全国居家养老试点工作已经全面推开。

▍3、服务供给层面：加快供给侧结构性改革，逐步放开养老市场

中国幅员辽阔，在养老服务的供给层面上，农村和城镇、东部和中西部都有较大差异，“未富先老”的国情也使得我国的养老服务无法完全以社会福利的形式向国民提供。将更多的精力投入到履行政策制定、市场监督和利益调节中去，保证养老服务体系的灵活性和规范性。

我国于2016年印发了关于《全面放开养老服务市场，提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求加快推进养老服务业供给侧结构性改革，放开养老服务市场，降低准入门槛，放宽外资准入，推进居家、社区养老服务全覆盖，提升农村养老能力和水平。

《意见》中指出，到2020年，养老服务市场全面放开。并在十三五期间，民政部、财政部将投入50亿元在全国开展居家养老试点，通过中央资金引导，落实准入、财税、金融、土地等政策，支持和鼓励社会力量参与管理运营，满足多数老年人居家养老的需求。

▍4、人才建设层面：培育专业化的高素质服务人员队伍

居家养老的服务模式在我国仍处于探索阶段，服务的程度以及提供服务人员的水平等方面还需逐步完善。

日本政府在1987年制定的《看护福祉士法》，从国家层面认定了看护福祉士这种专业资格，并鼓励国民考取该专业资格从而强化了对专业养老服务人员的培养和储备。

我国养老机构中的老年人护理服务队伍的专业化水平较低，整体素质也有待提高。定期对养老服务人员进行培训，也有利于社区的精神赡养与医养护理功能更好地结合，改进传统社区中的助老养老的功能。

同时，国外经验也说明，通过在社区中继续为社工、志愿者开展养老服务提供培训和指导，返聘有护理经验和管理才能的退休医护人员同样可以为居家养老做出巨大贡献，从而成为养老服务体系建设和培训工作的新生力量。

中国医养结合四大模式，为应对老龄化高峰提供解决路径

截至2018年底，我国60周岁以上的老年人口大约2.5亿，占总人口的17.9%。我国老年人慢性病患病率高、失能率高，患有慢性病的老年人接近1.8亿，失能和部分失能的老年人口超过4000万。

健康养老成为老年人乃至整个社会刚性需求，如何创新型实施“医养结合”的新模式成为破解养老难的新热点。

目前国内医养结合有四种常见模式，分别为：

1- 原有医疗卫生机构增设养老床位

2- 原有养老机构开展医疗服务

3- 医疗机构与养老场所建立协议与合作关系

4- 医养结合进社区与家庭

这四种模式是我国推进医养结合工作的主要方向，为应对老龄化高峰提供解决路径。

模式一：养老机构开展医疗服务

对于有一定的经济实力、照顾对象多为常年患病、疾病康复和生活无法自理或者半自理的老年人、入住及护理费用较高、养老设施相对完善的养老机构，通过了解入住机构老年人的健康状况，进行定期的身体健康状况监测，身体基本指标的化验等项目，对于常见病进行防治和提供常见病药物，慢性病的康复护理、出现疾病时及时得到治疗以及配备急救设施，提供急救和就医陪同服务，甚至可以针对个人需求制定相应有针对性的护理服务，使老年人不出养老机构就可以享受医疗服务。

对于部分规模较小的养老机构，也可以在符合医务室和护理站基本条件的基础上，申请医疗资质，为入住老人提供相应的医疗护理服务。

模式二：医疗卫生机构增加养老服务功能或者转型为康复医院

该种模式主要针对长期患病、生活无法自理的老人，形式大致分为三种：

第一种形式是以医疗机构为主体，增加养老服务，主要针对就诊人数较少，医疗资源闲置的城市二级医院。

第二种是医疗机构的部分科室提供养老服务，在医疗机构内成立老年病专科。

第三种是将医疗机构转型成为提供医疗和养老服务一体化的康复机构或者护理院，通过整合医疗卫生资源，将部分有条件的医院经过机构的调整和功能的转变，成为康复护理功能为主的养老机构。

以医疗机构为依托来扩展养老服务功能，能够充分发挥医疗机构疾病救治、康复护理、健康咨询和养老托老的作用，为入住老人提供生活照顾的同时，方便老人在突发疾病时及时转为住院，接受专业的治疗和医护服务，根据病情的情况可以组织专家进行会诊，由住院产生的相关费用可以由医疗保险报销。

特别是对于患有慢性病和处于疾病康复期的老人，利用医疗设施完善的护理设备，医疗机构的专家团队能够为老人提供健康习惯、合理饮食方面的指导建议，针对个人情况制定全面的康复计划。

模式三：医疗机构与养老机构建立协议合作机制

从目前来看，医院与养老机构建立合作关系的情况较为普遍，对于附近有医院，或者经济实力较弱，以提供老年人生活照顾为主的民办小型养老机构，可以通过与就近的医院建立合作机制，包括有专业的医护人员定期为养老机构内的老年人提供身体健康状况评估，医院安排专业护士提供康复护理服务，以及在养老机构与医院之间建立绿色就医通道，方便入住老人日常生病到医院就诊，以及在发生急病时，医院能及时派遣救护车进行施救。

模式四：医疗服务与社区和居家养老的结合

社区居家养老的医养结合模式是由社区医院为居家养老的老年人提供上门服务，而全科医生进家庭是实现社区居家养老医养结合的主要方法。

由专业医生为居家养老和身体患有参加的老人提供上门诊断，定期检测老人的身体状况，对于老人的病情作出合理诊断，提供康复建议等，例如对于由高血压、糖尿病和精神疾病等慢性病患者采取定期上门巡防的方式，对老年人的身体健康状况进行评估，也可以根据老年人的具体需求，如需要长期护理，则可以与社区医院签订长期医护协议，针对个人的身体状况制定个性化、专业化的护理计划，由固定的医生和护士人员上门提供医疗护理服务。

人口老龄化是经济社会发展进步的产物，是不可逆转的客观发展趋势，同时也是国际社会共同面临的重大课题。

努力让每个终有一老的人没有“老顾之忧”，我国有条件、有能力、有信心应对人口老龄化问题。目前，我国初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的“中国式”养老服务体系，为应对人口老龄化提供了重要支撑。

无论具体措施如何，医养结合的本质是深度融合，主体包括医疗主管部门、医疗机构、养老机构、社区、家庭，乃至每一个人，需要全社会的广泛参与。